青海省西宁市城西区新宁路社区养老院的一名工作人员给老人系上围裙

郭金来

我国老年人口数量庞大，人口老龄化程度存在区域不平衡，老年人服务供给需求存在矛盾。目前，我国基本建立全覆盖的社会养老保障体系，但由于东西部经济发展不平衡、城乡养老服务行业发展不平衡等原因，不少老人的养老服务需求尚未得到充分满足。

家庭养老服务，作为一项新型养老服务事业，既回归了传统家庭本源，又体现了现代家庭特点。把家庭养老服务和现有社会养老保障体系相结合，是未来解决养老难题的一种有效手段。

增强养老服务的内外部支持功能

家庭养老，是由家庭成员承担养老责任的文化模式和运作方式的总称。家庭养老可分为共居、分居、独居等多种形式，其核心在于家庭成员子代承担养老责任、提供养老资源。

家庭养老服务支持政策，是指为支持和巩固家庭养老服务而采取的各项政策措施的总称。家庭养老服务支持政策可以对老年人、配偶、子女进行直接支持，也可以对非营利机构、营利性企业、志愿者等进行间接支持。该政策会让更多社会组织参与到养老服务事业中来，分担政府的责任。政府、社会、市场提供的“外部”支持与家庭成员对居家老人的“内部”支持，都要在国家统筹的前提下充分调动资源，通过对家庭成员的支持增强“造血”功能，进而扩展家庭养老新功能。

家庭养老服务支持政策设计，要注重家庭的主体地位。制定实施家庭养老服务支持政策，要在充分肯定家庭养老不可替代优势的基础上，突出家庭主体地位，合理划分家庭与政府的责任边界。

注重经济支持。为老年人及其照料者提供经济支持，如提高养老金水平、最低生活保障标准、医疗保险报销比例等。

注重社区(乡村)养老机构建设。大部分有子女的老年人，更倾向于居住在熟悉的社区或村子。笔者在城市调研发现，老年人普遍希望大量建设社区养老机构；在农村调研发现，绝大部分老年人不愿意到机构去养老，但他们提出，如果本村就有养老机构，是可以考虑的。

减少政策制约及冲突。我国现行住房政策、最低收入保障政策等的制定与执行均以家庭为单位，以户籍为依托，在人口迁移频繁、老人独居增多的情况下，严重忽略了老年人的真正需求，与养老制度衔接不顺，不利于家庭的整体发展和家庭养老的传承，老年人的基本权益得不到保障。应注重家庭养老服务支持政策与其他政策安排之间的统筹协调，减少政策制约并避免政策冲突。

现代社会的家庭养老不同于传统

长期以来，传统的孝文化和家庭养老观念使家庭成为中国老年人养老资源的主要承担者，但随着经济社会的发展以及家庭规模的缩小，家庭在承担养老责任方面开始面临种种挑战，绝大多数老年人仍倾向于选择家庭养老，愿意留在自己熟悉的环境中度过晚年。

家庭养老服务支持政策的最终目的，就是通过家庭养老服务支持政策来提高家庭养老的能力，通过各种方式来补充并强化家庭的养老功能，尽可能延长老年人在家养老的时间，满足老年人的家庭养老愿望。

传统意义上的家庭养老，包括经济、医疗、照料、护理、精神慰藉等在内的养老责任全部由家庭成员来负担。而现代社会的家庭养老，不同于传统意义上的家庭养老，家庭成员在直接为老年人提供养老资源的同时，还可借助外力间接承担赡养老人的责任。

家庭养老服务支持政策的目标，是通过支持家庭来满足老年人的家庭养老需求。老年人本身，以及家庭成员在赡养老人时产生的需求，成了家庭养老服务支持政策的立足点。

为满足直接支持对象和间接支持对象的需求，家庭养老服务支持政策所涉及的政策内容应包括:为老年人提供经济保障、医疗保障、照料服务、精神慰藉服务；为家庭成员提供经济支持、照护补贴、技能培训、喘息服务、心理疏导、就业扶持以及惠及整个家庭的购房优惠、户籍随迁等支持政策；为其他社会力量提供养老服务给予支持，包括扶持政策、税收政策、人员培训、宣传引导等。

涉老政策的落脚点和连接点

家庭养老服务支持政策，是所有涉老政策的落脚点和连接点。为实现政策目标，人社、民政、卫健、公安、发改、财政、税务等多部门应实现联动，既对老年人及家庭成员进行支持，又为市场、非政府组织、社区等社会部门提供优惠和扶持政策。

家庭养老服务支持政策的支持方式应包括以下几种:

法律手段。一方面，通过行政立法和司法方式来调整家庭养老的各种关系，巩固和增强家庭养老功能；另一方面，可以通过法律手段明确其他支持主体，包括政府、市场、社会组织等在支持家庭养老中的责任和义务。

行政手段。即通过规定、规章制度等行政方式来支持家庭养老，如出台相应的政策来对家庭养老给予支持。

经济手段。一方面，通过各种保障、补贴制度来直接对老年人及其家庭成员给予相应的经济支持；另一方面，利用经济杠杆如税收、利率等来鼓励、支持和引导市场资本更多地参与到养老服务中来，弥补家庭养老在功能上的不足和缺陷。

宣传手段。通过宣传引导，使人们正确理解当代社会的家庭养老内涵与家庭养老服务支持政策的体系内容，更好地满足老年人的家庭养老愿望与需求。(作者系国家卫生健康委员会中国老龄科学研究中心康养规划研究所所长)